內部監察：日本國立大學法人自律的“法寶”

將自律置于內部監察的聚光燈下。資料圖片

一流大學的建設離不開高校法人的自律。那么，如何增強高校法人的自律？世界上一些國家的經驗值得借鑒，例如日本國立大學法人化改革后，其自律經驗頗具特色。為此，本版邀請中國駐大阪總領館教育室參贊袁自煌對此進行解讀。

國立大學法人化改革，是戰后日本大學的一次重要制度變遷，其目的是增強大學的自主與自律，從而更有利于日本自明治維新以來始終堅定不移地推進日本大學重點化建設戰略的實施。為此，筆者擬從分析日本國立大學法人內部監察這個視角來觀察日本國立大學法人內部自律現狀。

法人監察制度與國立大學法人化改革同步

日本實行國立大學法人化改革伊始就同步安排了對于大學法人的監察制度。日本學者認為，目前，日本國立大學法人的監察制度如下：

監事監察。國立大學法人化改革的相關法律規定，各大學法人必須設置監事，而且其中必須有一名是校外人士。監事監察國立大學的業務，根據監察的結果，在必要時，可以向校長或者文部科學大臣提出意見。

會計監察人監察。會計監察人由日本文部科學大臣選任，對國立大學的各種財務表、有關會計部分的事業報告書以及決算報告書進行監察，是職業化的公認的會計師或者監察法人。會計監察人的監察報告要對國立大學法人的財政狀況、運營狀況、資金流動狀況以及業務實施成本狀況等所有重要環節合理與否、利益處理的合法性以及事業報告書能不能正確反映大學法人的事業運營狀況等表明意見。

內部監察人監察。國立大學法人化改革推進的同時，各國立大學法人被要求完善、充實內部監察體制。所謂內部監察，包括監事和內部監察人進行的監察兩個方面。內部監察人直屬于大學校長或者干部會議，其監察不是基于法定，而是由各個大學法人自行設定的。

會計檢察院監察。會計檢察院是依據憲法設立的對于國家和法律決定的機關的決算、國家補助金等進行監察的獨立機關。會計檢察院的監察不僅指出大學法人的財務管理何處正確、何處不正確，而且提出改正的意見和措施。會計檢察院的監察報告要送交內閣，由內閣提交國會，作為國會審查決算的參考。

大學內部監察室保證監察過程不偏不倚

目前，日本各國立大學法人在其第一個中期計劃中明確提出了自己在監察方面的目標與任務。東京大學是日本國立大學中排名第一的大學。因此，以東京大學為例，可以觀察日本國立大學法人是如何開展這方面工作的。

東京大學法人的第一步是設置組織機構，即設立作為東京大學本部組織的監察室，由校長任命的人員擔當理事，并由副校長任室長，成員有校長助理、監察等。它是獨立于學校會計組織等其他組織的一個新設的內部監察組織機構，在進行監察的時候保持不偏不倚的態度。

與此同時，東京大學確定學校內部劃分為28個經理單位，對應60個預算單位。內部監察具體開展以在學校內部的各預算單位為單位實施。

在設置內部監察機構后，東京大學制定了一個明確的監察規程與指導手冊，用以規范監察的標準和程序等。這個規程明確內部監察包括業務（即教育、研究、與社會的合作）與財務會計，對象包括學校本部組織和各教育研究機構。

監察室開展的內部監察是獨立于監事監察、會計監察人監察的監察活動。同時，監察室又和監事、會計監察人密切合作，以實現扎實有效的內部監察。內部監察是根據總長（即東京大學校長）的命令，在監察室長領導下由監察室員實施的。監察室長認為必要并且得到校長同意，可以委托監察室以外的學校職員作為監察員或輔助監察員。在校長認為有必要的情況下，監察室長可以接受大學法人職員以外的人員對內部監察的支援。

據了解，內部監察由業務監察和會計監察兩方面組成。關于監察室的監察員在進行監察時有什么權限，實施綱要明確規定監察員可以要求被監察部門提出必要的賬票文書以供查閱，可以找相關人員聽取情況，可以采取完成內部監察必要的一切行動。在監察員認為必要的情況下，可以向大學法人以外的相關單位發出照會或者要求確認。而被監察部局必須對監察員實施的監察給予協助。

當然，監察員必須遵守的義務也有明確規定。除此之外，實施綱要還規定了內部監察與其他監察的關系、內部監察年度計劃書的制訂和內部監察報告書的保存等。

從制度層面加強國立大學自律經驗值得借鑒

首先，大學制度的改革與創新必須從制度層面加強大學的自律機制。相對于過去一切都在文部科學省的嚴格控制之下，對于自主權限擴大的國立大學，如何有效管理同樣是國家層面政策制定者必須考慮的問題。對此，在設計法人化改革之初，日本就有系統的考慮。例如，大學自我評價要公開，大學辦學情況包括資源情況要公開，還要接受學校外部的評價等�？赡苁强紤]到這些還不足以實施充分有效的監管，因而對于大學法人的監察制度方面從學校內外兩個方面進行了設計，特別是從制度設計上強化了學校內部的自律機制，即內部監察。

其次，大學的自律或者說內部監察必須把大學自身最基本的業務納入監察的視野以實現實時有效的監察。近些年，我們比較重視對于大學在招生、基建、設備采購等方面的監管，這無疑是必要的，也是正確的。但是這些主要是學校外部的力量在實施。如何從制度設計上讓學校自身就能有效監管學校內部的這些行為，應該成為現在必須完成的任務。同時，應當看到，加強和完善對于與育人相關的學校業務工作各個環節的內部監察也十分重要。

再其次，在期待大學能夠在知識創新與社會服務方面做出更大貢獻的同時，必須加強對于這個領域相關環節的監察。在這個領域，出現了大學和校外資本的關系問題，出現了大學乃至大學員工個人的利益與其他市場主體發生利益交換關系的情形。在與資本、市場發生關系的過程中，大學以及大學的人員包括大學教授如何正確把握自己，包括如何正確使用科研經費，如何保持知識的生產經營不違背大學的價值追求，就更加需要內部的自律制度等。

最后，伴隨大學自主權限的擴大，自主支配經費的增加，尤其要重視對于大學經費運行情況的實時監察。為此，我們應當借鑒國際社會包括日本的經驗，創新大學會計制度，完善大學財務管理，從學校內外強化對于大學財務以及辦學活動的監察。（中國駐大阪總領館原教育參贊 袁自煌）